Khiếu nại, tố cáo là một hiện tượng xã hội, được nảy sinh và tồn tại khách quan cùng với sự xuất hiện và phát triển của Nhà nước. Trong quá trình hoạt động thực tiễn, trong mối quan hệ giữa công dân với cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội; giữa công dân với công dân, khi phát hiện có quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại đến lợi ích Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tập thể, cá nhân, thì công.